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山東:試點取得成效 改革任重道遠(2017-5-17)
時間:2017年05月17日

  ——事業單位法人治理結構建設試點成效研究 

  建立事業單位法人治理結構是深化事業單位改革的一項全新課題,不僅涉及事業單位管理體制和運行機制的重大變革,也是對事業單位相關各方面思想觀念和利益關系的重新調整。因此,為客觀評價法人治理結構試點工作取得的成效,摸清遇到的問題,淄博市編辦組織開展了法人治理結構試點單位運行機制的調研,在研究其理事會構架運行成效的基礎上,對下一步如何更好的開展我市法人治理結構進行了積極探索。

  一、基本情況

  根據中央和省關于建立和完善事業單位法人治理結構試點工作的精神,2015年我市按照“積極試點、穩步推進、務求實效”的總體要求,選取了29家(其中市屬3家、區縣26家)涵蓋教育、衛生、文化的公益類事業單位開展法人治理結構試點工作。本著緊貼實際、整體籌劃、穩步推進的原則,2015年底市、區(縣)兩級試點單位已全部組建了第一屆理事會并召開了理事會會議(其中市特教中心成立了監事會),29家單位共配備298名理事,38名監事。

  為更加科學有效的分析法人治理結構建設試點工作的階段性成效和存在的問題,我們著重對市特殊教育中心、市圖書館、市中醫醫院3家市屬試點單位開展了集中調研。

  二、取得的成效

  (一)新的管理體制框架基本搭建

  各試點單位都建立了“理事會-管理層”的法人治理結構基本框架,在治理結構上實現了決策權、執行權、監督權的相互分離,相互制約。理事會作為決策監督機構,集中代表了試點單位各方的利益,擁有對重大工作、重要人事安排、發展戰略等事項的表決權;管理層作為執行機構,按照理事會決議獨立自主地履行單位運行與管理職責,定期向理事會報告工作,接受理事會監督;部分規模較大的試點單位,如:市中醫醫院還探索建立了以監事會為主要形式的監督機構,負責監督事業單位財務和理事、管理層人員履行職責情況。

  (二)多方代表共同組成的理事會使各方利益達到了相對制衡

  各試點單位按照控制總量,分類選拔,保證平均的原則,合理確定了理事會人員的組成。市特殊教育中心,理事長由本校校長擔任,內部理事7名,外部理事8名,分別代表市教育局、市殘聯、高新區地方事業局,學生家長,社會人士。

  市圖書館,理事長由舉辦單位市文廣新局副局長擔任,內部理事3名,外部理事8名,分別代表市發改委、市財政局、市人社局、市文廣新局、圖書館專業人員、社會團體、讀者代表。

  市中醫醫院,內部理事8名,外部理事9名,分別代表市發改委、市財政局、市編辦、市人社局、市衛計委、市審計局、服務對象及其他有關方面。

  各單位雖然建立運行法人治理結構的時間不長,但通過引入政府有關部門代表、服務對象和其他方面的代表等外部理事參與決策,提高了單位在擬定章程、制定發展及管理制度、推動單位事業發展等重大事項決策的民主性和科學性,進一步提高了公益服務的質量和效率,促進了事業單位公益目標的實現。

  (三)新的管理工作機制逐漸完善,推動了單位規范運行、良性發展

  各試點單位理事會成立以后,都將建章立制作為法人治理結構建設的基礎,在嚴格遵照單位《章程》開展各項業務的基礎上,根據所屬行業特征不斷健全和規范運行機制,建立了一系列事業單位日常管理體制,各項規章制度逐步完備,推動了單位規范運行、良性發展。

  市圖書館建立完善內部管理制度,建立了《財務管理制度》、《考勤制度》、《中文圖書采編部編目工作條例》、《文獻保護制度》等,并開創了“優良資源、優質服務、優雅環境”的“創三優”服務活動,2015年全年接待讀者25萬余人次,流通圖書24萬余冊次,辦理新讀者證8296個。

  市特殊教育中心建立了《學校財務工作報告》、《教職工聘用方案》、《教職工工作考核方案》等,同時優化課程設置方案,提高了教學管理實效性,職業教育辦學效益明顯提升。在淄博市第17屆百靈藝術節中,學生作品獲6個一等獎、5個二等獎;2015年全市殘疾人職業技能競賽中,取得了1個第一名、2個第二名、2個第三名、團體總分第三名的好成績。

  市中醫醫院建立了《行政業務管理制度》、《黨務及群眾組織工作制度》、《職能科室管理制度》、《臨床科室制度》、《醫技輔助科室制度》等。2015年全年實現門診量37.4萬人次,收治住院病人1.62萬人次,床位使用率114%,全年總收入2.7億元,各項指標與上年度均有增長。

  三、發現的突出問題

  隨著試點工作的不斷推進,改革在取得積極成效的同時,一些制約試點的瓶頸問題也日益顯現。

  (一)對改革試點工作認識不夠統一

  目前相關部門、事業單位習慣于傳統的管理模式,對試點改革心存疑慮。我市試點的教育、衛計、文化等部門,既是舉辦單位又是業務主管部門,一方面擔心改革后會失去既有的利益、弱化對事業單位的監管,另一方面還要作為試點工作的推進者,“革自己的命”很難。同時,試點單位本身也擔心政府會減弱對自己的支持力度、被推向市場,因而導致各級領導、各部門、事業單位對改革缺乏主動性,事業單位法人治理結構在推進的實踐過程中困難重重,效果不明顯。

  (二)配套改革跟進不夠及時

  法人治理結構是事業單位分類改革的任務之一,是一項全面綜合性改革,涉及到多項政策的調整突破,需要有關政府部門共同推進。“有關政府部門”指組織、人事、財政等政策制定部門。從目前情況看,改革試點主要為機構編制部門單兵突擊,相關配套政策如社會保障、收入分配、績效工資、人事管理等制度協同出臺緩慢,僅僅依靠機構編制部門推動試點工作,落實事業單位自主權難度較大。

  (三)試點單位與現有體制銜接存在一定問題

  事業單位法人治理結構的組織形式,自上而下進行了較為詳細的規定,但是對具體操作層面的規定卻比較籠統。由于各相關配套政策出臺緩慢,所以試點單位難以完全擺脫現有人事、社保、財政等政策的約束。雖然從理論上通過試點工作,各單位內部管理具有了更多自主權,但實際錯操作中并不能完全擺脫現有體制約束,更多是通過一事一議,爭取優惠,努力打通現有體制“口子”,新舊兩種管理體制銜接與沖突始終成為難以突破的瓶頸。

  (四)理事會發揮決策監督作用尚不明顯

  目前,雖然大部分試點單位已經召開理事會會議,但由于事業單位法人治理結構試點工作還處于起步探索階段,各方認識程度、推進力度、發展速度不夠均衡,理事會作為法人實力結構的核心,其決策地位及發揮的作用尚不明顯。

  一是理事會中事業單位以外的相關政府部門理事都由所在單位委派,代表派出單位的利益。由于不參與試點單位具體工作,不熟悉試點單位內部實際運行情況,在決策過程中提出的合理化建議少,難以發揮決策參謀與議事監督作用。

  其次,社會代表理事和政府部門委派理事由于專業知識所限,難以發揮議事監督作用。教育、衛生行業的事業單位,專業性較強,而現有理事人選選拔制度不夠完善,往往考慮了理事的代表性卻忽視了理事的專業性,導致理事會組成吸納的行業內專業技術人員較少。如學校理事會中教職工代表人數少、學校以外的教育管理專家也不多;醫院理事會缺少醫療委員會成員、高級職業醫生、醫療研究人員代表。同時,由于理事來自不同的單位,且理事的行政級別相差懸殊,在業務交流上也有一定困難。

  三、對策建議

  (一)加強宣傳培訓,營造良好社會氛圍

  要通過各種形式向社會廣泛宣傳在事業單位建立健全法人治理結構的重大意義與部署安排,讓各界知曉、理解并積極參與試點;通過編印資料、培訓或座談的方式,對舉辦單位和試點單位做好法人治理結構政策和改革舉措的解讀,提升他們對試點工作的認識水平和重視程度,引導他們積極投入到法人治理結構試點工作中來。

  (二)創新理事會組成模式,強化理事會作用

  強化理事會作用就必須增強理事能力。要適當減少理事會中政府工作部門人員比例,增強行業專家、學者、利益相關者代表的人數。如吸收具有專業技術優勢的醫療委員會代表、教育咨詢專家代表等懂專業、懂管理、懂行業發展的人士吸納進入理事會,將理事會真正打造成為試點單位重大工作、重要人事安排、發展戰略及方向等的重要決策機構。

  (三)與事業單位改革協同推進

  進一步理順舉辦單位與事業單位的關系,轉變對試點單位的管理方式,切實減少對其的微觀管理和直接管理。加快推進事業單位去行政化工作,修改完善《試點工作實施意見》,指導各事業單位落實《試點工作實施方案》。會同市衛計委、科技局、教育局、文廣新局進一步落實城市公立醫院、科研院所、教育機構、文化機構法人治理結構自主權。

  (四)健全完善實行法人治理事業單位的績效考核體系

  要不斷完善績效考核體系,對實行法人治理結構建設的公立醫院、科研院所,以及市級試點的公共文化機構和學校,按照《市屬實行法人治理結構事業單位績效考核辦法》,對其在服務經濟社會發展、滿足人民群眾需求、理事會履職、章程執行以及內部制度建設等情況進行全面考核。切實做好考核結果的獎懲落實,提高考核結果的運用效力。

  (五)加強頂層設計,完善配套政策

  中央、省雖先后出臺了相關指導性文件,但因目前的管理體制等問題,試點推進的阻力仍然較大。建議自上而下研究出臺更具可行性和操作性的具體配套政策,在法律法規、人事制度、收入分配制度、養老保險制度、財政經費預算等方面形成一系列完善配套政策,使法人治理結構地位明確、運轉順暢、有據可依。

  (山東省淄博市編辦供稿)

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